Rapport de la cour des comptes, décembre 2008

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"Si l’école primaire est principalement de la compétence de l’Etat et des communes, d’autres collectivités locales interviennent également. […]C’est le cas, par exemple, de l’aide apportée par les départements à la construction et à la rénovation des écoles ou, encore, à leur équipement en matériels informatiques ».

Synthèse du rapport de la cour des comptes

L’enquête a porté sur l’administration centrale du ministère de l’éducation nationale, 14 académies et 150 collectivités de toutes tailles.

I - Les lacunes de l’information sur les politiques éducatives locales

Une politique rarement explicitée et insuffisamment lisible

• Si quelques communes ont commencé à préciser le contenu de leur politique éducative, les documents produits ne permettent pas d’engager des démarches d’évaluation des effets des actions entreprises.
• L’enquête relève dans de nombreuses communes une contradiction entre l’absence de politique éducative formalisée et une action scolaire effective, se traduisant par des dépenses élevées dans l’enseignement primaire.
• La compétence du conseil municipal est minime ce qui a pour conséquence de le priver de prérogatives qu’il lui appartient d’exercer en propre et de confier à la caisse des écoles, une compétence dépassant les missions qui lui sont imparties par la loi.

Des dépenses difficiles à cerner

• Le code de l’éducation est ambigu : C’est le cas en matière de fournitures, de manuels scolaires, d’équipements informatiques dont la charge est répartie entre l’Etat, les diverses collectivités concernées et les familles.
• Pour ce qui concerne l’équipement informatique, l’achat et la maintenance des matériels devraient incomber à la commune si l’on considère que les ordinateurs relèvent du mobilier scolaire. La fourniture des logiciels devrait être assimilée à des dépenses pédagogiques et être à la charge de l’Etat. L’enquête à montré que dans les faits, ce n’était pas toujours le cas.

Recommandations

Il appartient à l’Etat :

• de clarifier le périmètre des dépenses communales obligatoires ;
• de mettre en place les outils méthodologiques et comptables permettant d’évaluer plus rigoureusement les différentes composantes de la dépense scolaire ;
• de créer un observatoire des politiques éducatives locales afin de mieux connaître les actions communales.

II - La gestion de la carte scolaire

La nécessaire adaptation du cadre territorial

• Les regroupements s’appuient encore trop peu sur des structures telles que des communautés de communes ou d’agglomérations. La mise en cohérence sur un territoire scolaire adapté est devenue nécessaire.
• 484 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont dotés d’une compétence « scolaire et périscolaire », soit 19 % de l’ensemble des communautés. Ainsi l’intercommunalité en matière éducative apparaît encore aujourd’hui peu développée.

Un processus de décision perfectible

• La connaissance de la population à scolariser reste imparfaite. La responsabilité en incombe tant à l’Etat qu’aux communes. Une collaboration plus étroite entre les collectivités et l’inspection académique peut permettre de sécuriser les prévisions et d’éviter des situations tendues lors des rentrées scolaires ou des investissements inutiles.
• Le transfert à une intercommunalité de la compétence en matière d’équipements scolaires pourrait être, en la matière, un gage de gestion plus performante, dans la mesure où le processus de préparation du plan pluriannuel d’investissement est plus formalisé.

Recommandations

• L’Etat doit fournir aux communes une information suffisante sur les évolutions prévisibles à moyen terme de la carte scolaire.
• Le transfert à une structure intercommunale, de préférence une communauté (d’agglomération ou de communes) d’un ensemble cohérent de compétences en matière scolaire et périscolaire répondant à des besoins appréciés à l’échelle du territoire considéré doit être envisagé.

III - Le fonctionnement matériel des écoles

Des disparités importantes de moyens

• Des disparités, parfois fortes, ont été relevées dans l’effort financier consenti par les communes pour leurs écoles. Ces différences portent principalement sur le domaine des matériels et fournitures.
• Dans le domaine des équipements informatiques, l’Etat porte une part de responsabilité dans les disparités constatées puisqu’il n’a pas tranché sur le caractère obligatoire ou non de l’acquisition, par les communes, de matériel informatique à usage pédagogique.

L’équipement informatique et les TICE

• Le financement public des contenus (15M € en 2006) apparaît très en retrait en France par rapport aux budgets alloués par exemple en Grande-Bretagne (200M€) ou même en Irlande (80M€).
• L’origine du matériel –neuf ou d’occasion- n’est pas sans conséquences sur sa qualité et son caractère adapté ou non à l’enseignement des TICE. Il en va de même des logiciels utilisés.

La rénovation nécessaire du cadre de gestion

• La fonction de directeur d’école recouvre l’exercice d’une responsabilité essentielle pour le bon fonctionnement de l’école. Cette fonction de direction gagnerait à être redéfinie.

Recommandations

• Il incombe à l’Etat de mettre à jour, en concertation avec les communes, la liste des fournitures et matériels indispensables à la scolarité et leurs conditions de prise en charge.
• Les communes doivent mettre en place les outils de comptabilité analytique permettant de calculer et de justifier les dépenses scolaires, notamment celles dont elles sont obligatoirement redevables au titre du fonctionnement de l’école.
• Une concertation entre l’Etat et les communes doit permettre d’élaborer un cadre de référence précisant la dotation minimale de l’équipement en matériels et logiciels informatiques nécessaires à la mise en œuvre des programmes et préciser à qui en incombe la charge.
• La fonction de directeur d’école doit être redéfinie.

IV - Les interventions communales dans le champ éducatif

• Les inspections générales soulignent, en outre, que l’accompagnement scolaire assuré par l’enseignement public demeure embryonnaire, avec un montant total de crédits budgétaires qui se situerait, toutes sources de financement confondues, aux environs de 200 M€, ce qui ne représenterait que 10 % du marché privé du soutien scolaire, actuellement évalué à près de 2 Md€. Dans ces conditions, l’accompagnement scolaire public ne bénéficie qu’à 2,5 % ou 3 % des élèves du premier et du second degré, alors que la proportion d’enfants en difficulté ou socio-culturellement défavorisés représente au minimum 10 à 15 % de la population totale.

Recommandations

Les juridictions financières recommandent à l’Etat, en concertation avec les communes :

• de clarifier la répartition des compétences en matière d’accompagnement de la scolarité, ce qui implique que l’Etat fixe un cadre minimal suffisamment précis pour qu’il s’impose à tous les partenaires de l’école ;
• de définir un cahier des charges national des services ou prestations attendues dans le cadre de l’accompagnement scolaire, qui constituerait un cadre de référence permettant d’évaluer les écarts susceptibles de mettre en cause l’égalité des chances.

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